Хотя учет и контроль в рыночной экономике не имеет такого самодовлеющего значения, как при социализме, полностью отказаться от него пока не решилось ни одно государство, рассуждает советник по экономическим вопросам Международной финансовой корпорации Ирина Шемшеня.

Хотя учет и контроль в рыночной экономике не имеет такого самодовлеющего значения, как при социализме, полностью отказаться от него пока не решилось ни одно государство. Однако в развитых странах система государственного контроля и надзора сегодня подвергается глубокой модернизации. От контролирующих органов требуется не только констатировать факты нарушений и применять меры ответственности, но и стимулировать законопослушное поведение. Достигнуть этих целей позволяет использования в контрольной деятельности принципа управления рисками. Как он может быть применен в ходе белорусской административной реформы? Над этим вопросом размышляет советник по экономическим вопросам Международной финансовой корпорации Ирина ШЕМШЕНЯ.

- Ирина Анатольевна, согласно отчетам правительства, контрольная нагрузка на белорусские предприятия постоянно сокращается. Мониторинг контрольной и надзорной деятельности в РБ проводит и Международная финансовая корпорация. Насколько данные, полученные  независимыми экспертами, совпадают с официальными?

- В рамках проекта МФК по совершенствованию деловой среды в Беларуси анализируется и практика осуществления контрольной и надзорной деятельности. Очередной отчет по этим вопросам подготовлен в 2007 году. В интервью участвовали руководители частных малых и средних предприятий, а также индивидуальные предприниматели (всего 525 субъектов хозяйствования), но отмеченные ими проблемы, безусловно, характерны для всей системы контрольной и надзорной деятельности в Беларуси.

Исследование показало общее снижение количества всех видов проверок - как финансово-хозяйственных, так и технических. Если в 2004 году на каждый субъект малого и среднего бизнеса приходилось 10 проверок, то в 2006 г. их число сократилось до 4. Средняя продолжительность проверок сократилась с 24 до 6 дней. После того как был принят Указ Президента от 15 марта 2006 г. № 151 значительно повысилась роль советов по координации контрольной деятельности. Например, только за июль-октябрь 2006 г. контрольным советом по Могилевской области было отказано в проведении 80 внеплановых проверок, что составило 25 % общего числа проверок, представленных для согласования. Должностные лица, назначившие неоправданные проверки, в некоторых случаях понесли наказание.

И все же, если сравнивать с другими странами, активность контрольной деятельности в Беларуси остается чрезмерно высокой, в то же время ее эффективность вызывает сомнения. Вот характерные данные по проверкам, осуществляемым органами пожарного надзора. При том, что общее число таких проверок одного субъекта хозяйствования за 2006 г. было близко к двум,  18 % из потенциально опасных предприятий не проверяли ни разу, а 9 % - ни разу за последние 3 года. Инспекторам, видимо, было просто не до них - они регулярно посещали предприятия, имеющие потенциально невысокую степень угрозы возникновения пожара или других чрезвычайных ситуаций. Аналогичная картина по органам санитарно-эпидемиологического надзора. Из числа предприятий, чья деятельность связана с изготовлением или реализацией продуктов питания, лекарственных средств, товаров для детей и является потенциально опасной с точки зрения санитарно-эпидемиологического благополучия, согласно опросу, в 2006 г. было охвачено проверками только 72 %.

Несмотря на уменьшение количества и продолжительности проверок, 53% участников опроса отметили, что процедура прохождения проверок и инспекций для них  была "сложной" или "очень сложной". Более "проблемными" директора считают проверки финансово-хозяйственной деятельности. Среди органов, осуществляющих технические проверки, больше всего нареканий вызывают органы санитарного контроля, в частности, предвзятое отношение и чрезмерные полномочия инспекторов. Впрочем, те же недостатки в той или иной степени, по мнению респондентов, присущи всем государственным органам, осуществляющим контроль предпринимательской деятельности.

- Чем объяснить, что различные государственные органы проводят проверки так одинаково некачественно и предвзято?

- В отличие от большинства стран СНГ, в Беларуси отсутствует единый рамочный законодательный акт, который бы регулировал основные правила государственного контроля. А нет закона - смещенными оказываются и цели проверочной деятельности. В развитых странах перед органами госконтроля ставится задача предотвращения со стороны субъектов хозяйствования угроз для общества и окружающей среды. Важным считается также эффективно использовать трудовые ресурсы контролирующих органов и бюджетные средства.

Для белорусских госорганов характерен другой подход, его можно охарактеризовать как фискальный. Штрафные санкции по итогам проверок, согласно исследованиям МФК, применяются к 52 % субъектов хозяйствования, причем 10 % участников опроса считают их "неадекватными".

- Что в этой ситуации предлагает МФК?

- Комплексную реформу всей системы контроля и надзора. В настоящее время  правительство занимается улучшением деятельности отдельных инспекций и реализацией локальных программ, но таким образом достигается в основном эффект упорядочения проверок и сокращение их общего числа, что важно, но совершенно недостаточно. Изменены должны быть, как я уже говорила, и цели проверок, и принципы их организации.

Если говорить более конкретно, то наше предложение состоит в переходе к использованию принципа управления рисками в качестве основы для организации контрольной и надзорной деятельности. Можно выделить две причины, в силу которых следует выбрать именно такой путь реформ. Во-первых, управление рисками позволяет более точно и полно идентифицировать потенциальные источники угрозы, связанные с деятельностью субъектов хозяйствования, и, следовательно, предотвратить  эти  угрозы; во-вторых, появляется возможность оптимизировать надзорную деятельность, направив ее на объекты, которые могут представлять наибольший риск для людей, окружающей среды или имущества. На "нерискованные" предприятия инспектора приходят лишь в случаях, если, например, поступают жалобы на допускаемые ими нарушения.  

План реформы  включает  также создание  систем контроля  за деятельностью инспекций и повышение требований к работе инспекторов, внедрение принципа «ориентированности на клиента», организацию мониторинга проводимых изменений. Не исключено использование альтернативных механизмов, в частности, введение института частных инспекторов.

С учетом особенностей регуляторной среды в Беларуси, по мнению экспертов МФК, одним из эффективных методов анализа рисков с точки зрения затрат времени и стоимости могли бы стать контрольные списки вопросов (так называемые чек- листы, от англ. check - контроль, проверка). Чек- листы используются для упрощения процедур проверок и включают в себя исчерпывающий перечень предметов проверки (все, что проверяется инспектором в ходе инспекции), составленный для конкретных видов деятельности на основе действующих норм и правил. Как показывает опыт многих стран, помимо задач государственного контроля и сбора информации о субъектах хозяйствования, контрольные списки вопросов содействуют повышению правовой грамотности предпринимателей, а их подготовка стимулирует ведомства принимать решения об изменении устаревших требований законодательства.

- Как государственные органы реагируют на предложение МФК о проведении в стране комплексной реформы системы контроля и надзора?

Как говорится, лучше один раз увидеть, чем сто раз услышать. Именно поэтому в декабре прошлого года с целью изучения работы контрольных и надзорных служб мы организовали поездку в Швецию для белорусских специалистов из Комитета государственного контроля, органов государственного пожарного и санитарного надзора, трудовой инспекции.

Потом мы провели ряд рабочих встреч с  представителями  Министерства здравоохранения (представителями службы санитарного надзора), МЧС (пожарного надзора) и Министерства труда и социальной защиты (надзора за соблюдением трудового законодательства) и предложили свою помощь по внедрению новых методов контроля с учетом международного опыта.

Сейчас мы уже активно сотрудничаем с этими  министерствами,  работа координируется Советом Министров. Мы планируем пригласить  международных экспертов для организации консультаций и проведения тренингов для наших специалистов по вопросам внедрения принципа управления рисками в деятельность надзорных служб. Есть договоренность с Минздравом  и МЧС о разработке контрольных списков вопросов для наиболее распространенных видов деятельности малого и среднего бизнеса: торговли и общественного питания. Эти списки вопросов или чек-листы смогут использовать инспекторы для проведения проверок, а также для  информирования предпринимателей об основных требованиях в сфере пожарного и санитарного надзора, о действующих нормах и правилах.

Кроме того, в конце прошлого    года  МФК и Могилевский облисполком подписали Соглашение о сотрудничестве  по оптимизации контрольной деятельности. В рамках Соглашения был проведен опрос инспекторов двенадцати контролирующих организаций. На предложенный вопрос о выборе наиболее актуальных направлений совершенствования системы контроля и надзора около 60% опрошенных высказались за принятие единого нормативного правового акта для унификации процедур проверок. МФК готово принять участие в разработке такого законодательного акта, используя уже имеющиеся материалы по данному вопросу и учитывая опыт других стран.

Зарубежный опыт
Инспекторы ориентируются на угрозы

В Российской Федерации действует Закон от 8 августа 2001 г. «0 защите прав юридических лиц и индивидуальных пред¬принимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Важной составляющей закона являются принципы защиты прав проверяемых субъектов хозяйствования, в ча¬стности: презумпция добросовестности; открытость и доступ¬ность нормативных правовых актов, регулирующих контроль¬ные мероприятия; установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами; ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц за нарушение законодательства РФ в ходе контроля (надзора) и др.

В законе определяется, что плановое мероприятие по контро¬лю каждым органом может быть проведено не более одного раза в два года, для субъектов малого предпринимательства - не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации. В законе перечислены исключительные случаи для проведения внеплановых проверок.

Законом предусмотрено также возмещение вреда, причинен¬ного при проведении проверок. Причем при определении раз¬мера убытков учитываются также затраты, которые субъекты хозяйствования произвели для получения юридической или иной профессиональной помощи.

Одна из наиболее глубоких и эффективных реформ системы государственного контроля на территории стран бывшего СССР проведена в 1999-2003 годах в Латвии. В программе реформирования участвовало более 20 контролирующих органов. Внедрение новых принципов, форм и методов работы осуществлялось посредством реализации пилотных проектов в отдельных органах и распространения их опыта на другие инспекции.

В частности, в двух контролирующих органах (Государственная Трудовая инспекция и Государственная пожарно-спасательная служба) были организованы учебные курсы по стратегическому планированию. В ходе проекта указанные органы разработали четырех-пятилетние стратегические планы и внедрили стратегическое планирование (как основу системы управления эффективностью), которое позволило проанализировать роль и место данного органа в системе государственного управления, оценить потребности и проблемы «клиентов». Стратегическими целями работы названных инспекций были определены: снижение количества чрезвычайных и пожароопасных ситуаций и несчастных случаев на производстве (в процентах).

После успешного проведения пилотных тренингов семинары по стратегическому планированию были организованы еще в семи контролирующих органах. Кроме того, в ряде контролирующих органов создали отделы внутреннего аудита для оценки систем внутреннего контроля и выдачи рекомендаций по улучшению результатов с целью обеспечения эффективности работы этих органов.

В ходе реализации реформы в Латвии были также организованы семинары, посвященные вопросам «ориентированности на клиента». После этого большинство контролирующих органов стали серьезно подходить к вопросам информирования и просвещения «клиентов», разработав «Стратегии информирования клиентов».
С1 января 2004 года в Швеции вступил в силу "Закон о защите от несчастных случаев", который закрепил принцип управле¬ния рисками в качестве платформы для организации государ¬ственного надзора. До вступления в силу нового акта законодательства деятель¬ность контрольных органов состояла из проверок, проводи¬мых в строго определенные сроки. Новое регулирование пре¬доставляет право проводить проверки тех или иных субъектов хозяйствования в зависимости от реальных угроз, которые представляют субъекты бизнеса для людей и окружающей среды.

Источниками информации для оценки рисков служат стати¬стика чрезвычайных случаев, прошлый опыт, письменные отчеты самих субъектов хозяйствования, прежние опыты кон¬троля, сигналы общественности, схемы картин риска, которые строятся на основании методологии управления рисками для различных объектов.