Свобода как осознанная необходимость

Любое государство при любой экономике осуществляет регулирование предпринимательской деятельности. Уровень же такого регулирования зависит от того, какая экономика существует в данной стране. Автору этого материала 20 лет пришлось работать в аппарате Правительства БССР, а затем Республики Беларусь, причем начало этой работы пришлось на середину 70-х годов прошлого столетия. Вспоминается, как молодому специалисту, за плечами которого были университет, «красный диплом» и определенный жизненный опыт, после беглого «экзамена на зрелость» ответственный сотрудник аппарата Правительства сказал буквально следующее: «А теперь вам придется забыть многое из того, что написано в разных там кодексах, и руководствоваться решениями партии и правительства». И до начала 90-х годов на самом деле было так: мы редко заглядывали в Гражданский кодекс, несколько чаще в КЗоТ и в Уголовный кодекс, но по большому счету нашими руководящими документами были как раз указанные решения.

В стране с плановой экономикой это было неудивительно, потому что предпринимательство отсутствовало, а в хозяйственной деятельности существовала только одна форма собственности – государственная. Принцип свободы договора не работал, а договоры заключались во исполнение нарядов, выдаваемых госорганами, жестко регулировался каждый шаг предприятий, существовал государственный арбитраж (а не хозяйственный суд), который рассматривал споры между государственными предприятиями в основном опять же на основе «решений партии и правительства». Следует также отметить, что основные акты законодательства, регулировавшие хозяйственную деятельность, были, как правило, стабильными (например, утвержденные правительством положения о поставках). Более того, «стабильность» была так высока, что на изделиях уже на заводах проставлялась цена, даже на изделиях из металла она штамповалась или отливалась.

Тем не менее, несмотря на «плановость», в стране не хватало многих товаров и выстраивались очереди за дефицитом. Это привело к тому, что в начале 90-х годов прошлого столетия был объявлен переход к рыночной экономике. Учитывая отсутствие законодательной базы, регулирование осуществлялось в основном на уровне актов правительства.

Уже тогда появилась необходимость определить уровень государственного вмешательства в экономику. Сложность заключалась в том, что, с одной стороны, необходимо было обеспечить свободу предпринимательской деятельности, с другой – установить определенные правила поведения для бизнеса и государственный контроль за их соблюдением. Эта проблема и сегодня не утратила своего значения, перед законодателем стоит самая, пожалуй, важная задача – совместить общественный интерес и частный (личный). Ведь любая свобода, в том числе предпринимательства, не означает анархию. Вообще существует довольно определенное правило, что права и свободы одних кончаются там, где начинаются права и свободы других.

Свобода предпринимательства. Как ее понимать?

«Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты». Мы указали основные семь принципов (основных начал) гражданского законодательства в трактовке Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [1] .

Такие же принципы, правда, несколько с «национальными особенностями», содержатся в ст. 2 Гражданского кодекса Республики Беларусь (ГК РБ). Среди них особое внимание хотелось бы обратить на недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, а также возможность беспрепятственного осуществления гражданских прав. В нашем законодательстве эти принципы получили своеобразную трактовку, например, «направление и координация государственной и частной экономической деятельности обеспечиваются государством в социальных целях (принцип социальной направленности регулирования экономической деятельности)» [2] . Здесь можно спорить насчет того, относится ли такой принцип к основным началам гражданского законодательства либо это скорее норма из другой отрасли права – административной.

Говоря о свободе предпринимательства, мы должны понимать, что она, как и любая другая свобода, небезгранична, а ее границы определяются в том числе и нормами, устанавливаемыми государством как всеобщим регулятором общественных отношений. Однако если в гражданских правоотношениях действует принцип равенства участников и государство, вступая в них, также становится равным, то в отношениях, подпадающих под действие других отраслей законодательства (например, административной, налоговой), уже действуют другие принципы, и в отношении субъектов таких отношений государство обладает властными полномочиями и между ними существуют отношения подчиненности.

Одним из способов регулирования предпринимательской деятельности со стороны государства, позволяющим совместить частный и общественный интерес (заметим, что в демократическом правовом государстве частный интерес имеет преимущество перед общественным), является как раз установление четких правил поведения, в том числе через систему разрешений и согласований (далее – разрешения). Однако и здесь возможности государства небеспредельны, так как оно связано общепризнанными правами человека. «Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление всех прав человека и основных свобод, изложенных выше, не могло быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и соответствуют их обязательствам по международному праву, в частности, по Международному пакту о гражданских и политических правах, и их международными обязательствами, в частности, по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения носят характер исключений. Государства-участники будут обеспечивать, чтобы этими ограничениями не злоупотребляли и чтобы они не применялись произвольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих прав».[3]

На первый взгляд может показаться, что приведенные нормы имеют весьма приблизительное отношение к обсуждаемой проблеме. Однако на самом деле это не так, поскольку право на осуществление предпринимательской деятельности тесно связано с правом собственности, вытекает из него, а последнее, в свою очередь, относится к категории основных, неотъемлемых прав и свобод человека.

Основные особенности международной практики регулирования и выдачи разрешений

Настоящий раздел базируется на материалах исследований Международной финансовой корпорации и учитывает ее опыт в оказании помощи различным странам в реформировании систем администрирования предпринимательства, в том числе разрешительной системы. При этом не исследуется проблема лицензирования, поскольку она хотя и имеет элементы разрешения, но обладает определенной спецификой.

Разрешения являются эффективным инструментом государственного регулирования, однако их введение может быть «легитимным» лишь при соблюдении определенных условий. Целью и назначением разрешений могут быть следующие:
• предотвращение угроз и опасностей;
• раздел ограниченных ресурсов (например, природных ресурсов, радиочастот и т.д.);
• регулирование рыночных условий.

Основными принципами регулирования разрешений в странах Евросоюза являются:
• необходимость получения разрешений устанавливается законами;
• получение разрешения обязательно лишь в том случае, если это предусмотрено конкретным законом.

При введении разрешений парламенты ограничены основными правами граждан. Таким образом, принцип законности является основным при введении разрешений. При этом в законах устанавливаются:
• объекты и виды деятельности;
• материальные и процессуальные критерии;
• ответственность за решения о выдаче разрешений;
• плата за выдачу разрешений;
• условия аннулирования разрешений;
• возможность апелляционного обжалования и других способов защиты в случаях необоснованного отказа в выдаче разрешений либо задержки с выдачей (принцип молчаливого согласия).

На практике, особенно в восьми восточноевропейских странах, что присоединились к ЕС 1 мая 2004 года, законами определены типы разрешений и требования для них, в то время как подзаконные акты регулируют преимущественно процедурные вопросы, то есть порядок выдачи.

Разрешения в странах ЕС делятся на два основных вида:

Административные разрешения превентивного характера: они являются необходимым условием для начала осуществления определенной деятельности и выдаются по решениям органов власти (в сфере охраны окружающей среды, строительства, переработки мясопродуктов).

Регистрационные и уведомительные разрешения (разрешения общего характера): предприниматели самостоятельно принимают решения о своей готовности выполнять требования закона; деятельность может осуществляться после регистрации либо уведомления и до специального запрета; органы власти могут осуществлять контроль за выполнением установленных требований и инициировать прекращение деятельности. Примеры: общепит; розничная продажа продуктов (без права продажи неупакованного мяса).

При этом используются следующие методы: от предварительного контроля и самооценки (самосертификация) до полного предварительного контроля и государственной оценки уровня квалификации кандидата.

Кроме того, законодательство стран ЕС устанавливает четкую разницу между параллельными разрешениями и концентрированным подходом. При параллельных разрешениях самостоятельно участвуют несколько госорганов, что влечет за собой значительные затраты времени и средств и проблему координации разрешений. При концентрированном подходе ответственность за несколько параллельных разрешений возлагается на один госорган, который несет ответственность за согласие иных органов.

В заключение следует еще раз отметить, что разрешения в предпринимательской деятельности вероятно будут всегда, пока существует государственное регулирование. Однако разрешения должны отвечать прежде всего критериям прав человека и законности. Если эти основные критерии будет положены в основу разрешительной системы, то вряд ли при опросах предпринимателей в будущем мы получим столь отрицательные ее оценки, как сегодня, и она не будет расцениваться как один из самых главных барьеров на пути бизнеса.

Источник: Аналитический бюллетень "Малый и средний бизнес в Беларуси" №21, октябрь 2005 г.

1. Пункт 1 ст. 1 ГК РФ.
 2. Часть вторая ст. 2 ГК РБ.
 3. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, 29 июня 1990 г. (пар. 24) – см. Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения. Справочное пособие. Варшава, 2001.

Автор: В. Фадеев